Quarante-cinq ans de Politique agricole commune

Dès 1957, le traité de Rome créant la Communauté économique européenne (CEE) prévoit dans son article 39 l'établissement d'une "politique agricole commune" dont l'objectif prioritaire est d'accroître la productivité et de stabiliser les marchés. Le but est alors d'assurer l'autosuffisance alimentaire d'une Europe encore sous le coup des ravages économiques de la seconde guerre mondiale.

Première politique intégrée au niveau européen, la PAC bénéficie dès le début des années 1960 d'un fonds spécial destiné à en financer les dépenses, le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), qui absorbe rapidement la majeure partie du budget communautaire.

Le FEOGA permet notamment le fonctionnement des "organisations communes de marché" (OCM), qui prévoit l'intervention de la Communauté pour garantir aux agriculteurs européens un prix minimum d'achat de nombreux produits, quel que soit le prix réel du marché. Parallèlement, les exportations européennes sont subventionnées via un système de "restitutions" qui permet aux produits européens d'être compétitifs au niveau mondial.

Généreusement financée, la PAC connaît un succès fulgurant: en moins de dix ans, l'Europe parvient à l'autosuffisance alimentaire tout en maintenant la stabilité des prix agricoles.

Mais le système engendre rapidement des effets pervers en encourageant la surproduction. Les excédents laitiers, qui vont conduire au stockage des célèbres "montagnes de beurre", apparaissent dès 1968 et les excédents céréaliers à partir de 1980-1981. Un système de quotas de production est progressivement mis en place mais, face à l'explosion des dépenses agricoles communautaires, une première réforme de fond s'impose. Elle est adoptée en 1992, avec une baisse des prix garantis compensée par l'apparition, encore timide, des aides directes aux agriculteurs. Celles-ci sont liées à une mise en jachère obligatoire de certaines terres et à des mesures sociales ou environnementales.

Cette réforme se révèle bientôt insuffisante. Les Européens font face dès le début des années 1990 à une pression accrue de leurs partenaires de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC) pour stopper leurs subventions à l'exportation. La PAC est aussi confrontée à partir de 1996 à la crise de la "vache folle" qui mobilise l'opinion publique et souligne les risques du productivisme. L'élargissement de l'Union européenne à dix nouveaux pays en 2004, dont la plupart sont encore largement ruraux, fait également craindre un dérapage incontrôlable des dépenses agricoles.

Les Quinze commencent à en prendre acte lors du sommet de Berlin de 1999, qui fixe les règles budgétaires pour la période 2000-2006 et marque une première inflexion notable: il prévoit une baisse relative du poids de l'agriculture dans le budget européen, le coût de la PAC se trouvant alors plafonné à environ 43 milliards d'euros par an.

Lors du sommet de Bruxelles d'octobre 2002, le président français Jacques Chirac a obtenu que cette somme soit globalement pérennisée jusqu'en 2013. Mais le "gâteau" devra être partagée à 25, une réalité que les ministres de l'Agriculture ont dû prendre en compte avant de parvenir jeudi à un compromis sur une nouvelle réforme de la PAC qui s'appliquera à compter de 2005.