Avis du Cese sur la gestion des sols Pourquoi il est si difficile de contenir la surconsommation de terres agricoles

Terre-net Média

Depuis des décennies, agriculteurs et représentants du monde rural n’ont de cesse d’alerter sur la surconsommation de foncier agricole, venant ponctionner toujours plus le potentiel de l’agriculture. Malgré un nouveau rapport sur la gestion des sols agricoles, rendu par le Cese mercredi 13 mai 2015, le cap à franchir pour des résultats positifs sur le terrain reste important.

Qualité agronomique des solsQualité agronomique des sols (©Terre-net Média)

En matière de lutte contre le gaspillage des terres agricoles, les rapports se succèdent et, malheureusement se ressemblent. Mercredi 13 mai, le Conseil économique, social et environnemental a voté un avis sur la « bonne gestion des sols agricoles ». Un avis consultatif qui reprend un constat établi depuis des années : la France consomme trop de terres agricoles pour son développement économique, et réduit ainsi inexorablement son potentiel agricole. « D’autant que les terres artificialisées sont le plus souvent les plus fertiles », expliquent les rapporteurs de l’avis Agnès Courtoux et Cécile Claveirole. Dans un précédent rapport publié en avril 2005, le Cese s’inquiétait déjà d’une consommation de foncier deux fois supérieure à celle de l’Allemagne.

Dans son nouvel avis, le Cese reprend plusieurs préconisations qu’il avait déjà émises il y a 10 ans. A l’époque, il conseillait déjà d’alourdir la fiscalité sur le changement de destination des terres agricoles, et de privilégier les documents d’urbanisme sur une échelle territoriale beaucoup plus large que la commune.

Dix ans après, des préconisations similaires

Dix ans plus tard, ces préconisations sont toujours d’actualité. Signe que réduire la surconsommation foncière constitue une mission longue et difficile. « Il faut encore faire prendre conscience aux élus qu’il en va de l’avenir de l’agriculture, c’est un travail de longue haleine », reconnaît Agnès Courtoux.

En fait, les raisons de ces difficultés à changer de cap relèvent de décisions politiques. La question foncière mériterait sûrement à elle seule une loi à part entière. Or, malgré les avis du Cese et les alertes annuelles lancées par la Fnsafer, qui rendra fin mai, son étude sur le marché foncier rural, la préservation du foncier n’a fait l’objet que d’articles dans des lois plus générales. La loi de modernisation de l’agriculture en 2010 ou, plus récemment, la loi Alur (accès au logement et urbanisme rénové) et la loi d’avenir agricole, ont ainsi apporté leur contribution.

Consacrer une loi à la hauteur de l’enjeu relèverait d’un challenge au regard du nombre de ministères impliqués : l’agriculture, le logement et l’aménagement du territoire, l’écologie, l’économie. Des ministères, et donc des compétences, à la fois dispersés et sous pression des lobbys des secteurs du bâtiment, du logement, mais aussi des communes qui souhaitent se développer. « Il faut concilier aussi les enjeux sociétaux », a résumé le ministre de l’Agriculture, venu clôturer les débats au Palais d’Iéna. « Les citoyens, en famille, aspirent à acheter une maison, avec un beau jardin autour. Il faut les convaincre que d’autres solutions sont possibles. »

La gestion du foncier mériterait sûrement à elle seule une loi à part entière.

En attendant, « l’arme fiscale » pour faire évoluer les pratiques n’est pas suffisamment utilisée. « La fiscalité reste orientée vers la construction neuve, alors qu’il faudrait inciter fiscalement la rénovation du bâti existant », pour réhabiliter les bourgs plutôt que de construire de nouveaux lotissements neufs. De même, le Cese souhaiterait voir renforcée la fiscalité lors du changement de destination des terres agricoles en terrain constructible. « Quand une terre agricole devient terrain à bâtir, le prix est multiplié par 64. Il faudrait une fiscalité plus importante sur les plus-values. »

Le lieu de décision doit aussi changer. « Chaque commune ne peut plus décider individuellement du devenir de son territoire. Les décisions d’urbanisme doivent être prises au moins au niveau de l'intercommunalité, via les Plan locaux d’urbanisme intercommunaux ou les Scot », expliquent les rapporteurs.

« Promouvoir les pratiques agronomiques positives »

En cette année internationale des sols décrétée par la Fao, l'organisation des Nations unies pour l'alimentation, le rapport du Cese est tout de même novateur sur un point : il aborde la question de l’état des sols agricoles sous l’angle de la fertilité et du niveau de matière organique.

Les représentants du Cese encouragent d’abord les agriculteurs à développer les « pratiques agronomiques améliorant cet état des sols », citant l’agro-écologie, l’agroforesterie et l’agriculture de conservation. A l’échelle d’un territoire, la relocalisation d’élevages « dans les zones aujourd’hui spécialisées en grandes cultures » contribuerait à améliorer le taux de matière organique dans les sols.

Pour Stéphane Le Foll, l’enjeu ne se limite pas à la qualité agronomique des sols. La terre agricole est, selon lui, le principal élément de contribution du secteur agricole à la lutte contre le réchauffement climatique. Le 17 mars dernier, il a annoncé le lancement d’un programme de recherche – « le 4 pour 1.000 » - visant à augmenter les stocks de matière organique des sols de 4 pour 1.000 par an pour mieux séquestrer le carbone.

Le ministre souhaite d’ailleurs pleinement valoriser l’expérience de la France en la matière lors de la prochaine journée mondiale des sols, le 5 décembre 2015, qui viendra ponctuer la Conférence internationale sur le climat organisée par la France du 30 novembre au 11 décembre prochain.

« Bonne gestion des sols agricoles » : les préconisations du Cese
  • Doter la recherche de moyens supplémentaires pour disposer de données cartographiques plus détaillées et suivre l’évolution de la qualité des sols.
  • Utiliser les cadastres pour assurer un suivi précis et spatialisé de la consommation annuelle réelle de terres agricoles ou naturelles.
  • Définir des objectifs nationaux de réduction de la consommation de sols agricoles et les décliner localement.
  • Veiller à la cohérence des décisions en matière d’urbanisme en zones rurales ou périurbaines en privilégiant l’échelle des bassins de vie : plans locaux d’urbanisme intercommunaux, application plus rigoureuse des Scot…
  • Rééquilibrer l’offre commerciale en encadrant davantage la création de grandes et moyennes surfaces et privilégier la rénovation de l’habitat ancien ainsi que la reconversion des bâtiments industriels et commerciaux existants.
  • Intégrer dans les documents d’urbanisme les valeurs agronomiques et environnementales des sols, et prendre en compte celles-ci ainsi que le caractère réversible ou non des aménagements envisagés, avant toute modification de la destination des terres.
  • Evaluer l’efficience en termes de lutte contre l’artificialisation, de la taxation des plus-values liées à la vente de terres agricoles rendues constructibles, pour procéder aux adaptations éventuellement nécessaires ; un relèvement de la fiscalité pourrait couvrir les allègements proposés dans l’avis.
  • Constituer, dans les ceintures périurbaines, des réserves foncières dédiées à l’agriculture et privilégier l’approvisionnement des restaurants collectifs et des habitants locaux, par leurs productions.
  • Lutter contre l’accaparement des terres en agissant aux niveaux européen et international pour reconnaître aux Etats la faculté d’encadrer, voire de s’opposer, à cette forme d’appropriation.
  • Proposer de nouvelles modalités de portage du foncier agricole grâce à une fiscalité et des produits financiers réglementés adaptés.
  • Développer la recherche et l’expérimentation sur l’agroforesterie et les pratiques agronomiques améliorant l’état des sols en termes de teneur en matière organique et de biodiversité.
  • Encourager l’implication des agriculteurs dans les processus de recherche et d’innovation et développer les stratégies d’interaction avec les chercheurs, notamment pour la mise au point de matériels évitant le tassement des sols.
  • Valoriser le rôle des sols en matière de séquestration du carbone et de lutte contre le changement climatique.
  • Soutenir, grâce à des mesures incitatives efficaces, les pratiques agricoles et les productions favorables au maintien de la qualité (chimique, physique et biologique) des sols et à la prévention de l’érosion :
- agro-écologie et agroforesterie,
- préservation et réimplantation, là où cela est judicieux, des haies et des prairies,
- création de bandes enherbées, couverture des sols en inter-culture, assolements longs… 
  • Mobiliser tous les moyens pour maintenir les exploitations et les territoires de polyculture-élevage existants et chercher à relocaliser des élevages dans les zones de production aujourd’hui spécialisées en grandes cultures.


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