En vue d’une « grande loi foncière » prévue pour 2019 voire 2020, les débats sur la réforme du droit foncier rural se multiplient. En attendant les propositions des notaires de France, attendues à leur prochain congrès fin mai 2018, juristes et universitaires étaient réunis pendant deux jours à l’université de Poitiers, à l’invitation du Centre d’études et de coopération juridique interdisciplinaire, pour évoquer le foncier dans ses dimensions territoriales et agricoles et pour, comme l’indique le titre du rendez-vous, « demander l’impossible » !
Serait-il ainsi impossible de supprimer les Safer, acteurs centraux de la régulation des terres agricoles, et les établissements publics fonciers, pour les remplacer en une « autorité administrative de régulation » unique ? C’est ce que suggère François Brenet, professeur à l’université de Poitiers et spécialiste en droit public. « La pluralité des outils et des acteurs nuit à l’efficacité. Il faut construire un système reposant sur une autorité de la régulation répondant à l’intérêt général. » Selon lui, cette autorité serait « nationale et sectorielle, exclusivement chargée du foncier ». « Composée d’échelons régionaux et locaux », elle regrouperait « les compétences des DDT et des Safer ». « Dotée d’un mode de fonctionnement collégial », elle serait pilotée par un comité « représentatif de la société rurale, composé d’agriculteurs, d’élus, de notaires, etc. »
François Benet, rejoint par de nombreux juristes, estime que cette autorité doit être financée par l’impôt. « Le financement actuel des Safer, en grande partie lié au nombre d’opérations foncières qu’elles effectuent, nuit indéniablement au respect de leurs objectifs originels. » L’autorité serait dotée de « pouvoirs importants » : elle déciderait des autorisations d’exploiter, aurait un pouvoir de réglementation et de sanction et d’attribution, de droit de préemption, de réformation des prix et de proposition. Elle serait placée sous le contrôle du juge administratif.
L'inefficacité et l'inéquité des Safer et du contrôle des structures
Plus largement, tous les participants au colloque - représentants d’agriculteurs, représentants des Safer, députés, experts fonciers, notaires, avocats, juristes, universitaires sont unanimes sur la nécessité de réformer largement la gestion du foncier agricole. Selon eux, les dispositifs mis en place à partir des années 60 - statut du fermage, contrôle des structures, outils publics, multiples acteurs régulateurs - ne permettent plus de répondre, de manière satisfaisante, à deux enjeux majeurs toujours plus d’actualité : lutter contre l’artificialisation et l’accaparement des terres, mais aussi favoriser l’installation et le maintien d’agriculteurs qui exploitent effectivement les terres.
Pour ces spécialistes de divers horizons, les griefs portés à la gouvernance foncière sont nombreux. Le contrôle des structures et les Safer sont impuissants face à l’accaparement de terres. Le développement des montages sociétaires accroît le manque de transparence, le statut du fermage trop rigide rebute de nombreux propriétaires qui préfèrent faire exploiter intégralement leurs terres « à façon » voire laisser leurs terres non exploitées.
Valérie Bouchard, professeur à l’université de Rennes, a pointé du doigt « l’inefficacité du contrôle des structures quant à la priorité à l’installation ». « Le nombre d’installation a diminué de moitié en 20 ans. » Elle critique aussi l’inéquité entre agriculteurs selon les territoires, citant les schémas directeurs régionaux de Bretagne, de Normandie et des Pays-de-la-Loire. « Les seuils de surfaces au-delà desquels le contrôle des structures s’applique sont très inégaux : 45 ha dans les Pays-de-la-Loire, 70 ha en Normandie et seulement 20 ha en Bretagne. L’installation est bien la première priorité en Normandie et en Pays-de-la-Loire, mais en Bretagne, elle n’arrive qu’en quatrième priorité ! »
« Ce ne sont pas les outils qui sont obsolètes. Ce sont les moyens qu’il faut renforcer. La priorité donnée au maintien des exploitants en place est un choix partagé par tous les acteurs », se sont justifié des représentants de la FDSEA du Finistère. « Une autorité administrative ne changera rien. Il y a déjà les Safer. Il faut surtout définir l’agriculteur actif au sein d’un registre de l’agriculture. »
Une large réforme, si elle n’est pas totalement impossible, sera laborieuse, tant les propositions font débat. « On parle ici des Safer de manière caricaturale », s’est défendu Emmanuel Hyest, président de la FNSafer. Les Allemands se sont donnés d'objectifs chiffrés en termes de préservation des terres agricoles, et ils se donnent les moyens d’y parvenir. Il faut notamment définir des zones agricoles protégées, non pas sur des confettis, mais sur l’ensemble du territoire. »
